Guerre froide et politiques publiques du handicap

L’influence de la géopolitique sur les politiques publiques du handicap est largement méconnue par les citoyens, alors que cette influence est réelle et considérable. Cette méconnaissance s’explique par plusieurs raisons. D’une part, les citoyens sont peu informés des débats qui existent au sein des institutions internationales qui élaborent des déclarations internationales, et ils ignorent donc que les déclarations internationales constituent des compromis provisoires (et subjectifs) qui reflètent l’état du rapport de force entre les acteurs à l’échelle internationale. D’autre part, les historiens commencent tout juste à s’intéresser à la genèse des institutions destinées à assister les personnes handicapées. En l’absence de tout récit de cette genèse, ces institutions (comme les hôpitaux de jours, les ateliers protégés, etc.) ont acquis un caractère « naturel », leur existence et leur légitimité ne sont pas questionnées. Or, ce genre d’institutions a été promu à l’échelle internationale par certains acteurs, dans un contexte historique spécifique. En l’occurrence, les ateliers protégés ont été promus par les pays anglo-saxons au début de la guerre froide, comme une solution professionnelle pour les personnes handicapées peu productives, au détriment d’autres solutions privilégiées par d’autres acteurs.

Pendant la guerre froide, les luttes idéologiques (capitalisme vs socialisme) ont profondément influencé l’orientation des politiques publiques du handicap à l’échelle internationale et nationale. Pendant cette période, de nombreuses normes internationales sur le handicap ont été adoptées par les organismes intergouvernementaux (OIT, OMS, ONU, etc.). Or, les gouvernements des pays dirigeants les blocs capitaliste et socialiste ont joué un rôle primordial dans la construction de ces nouveaux textes normatifs. Et ce sont les gouvernements des pays capitalistes qui sont sortis les grands vainqueurs des luttes politiques internes pour définir le contenu des normes internationales.

En effet, ces luttes se sont soldées par l’adoption de certaines solutions d’assistance aux personnes handicapées compatibles avec l’idée du libre marché, au détriment d’autres solutions proposées par les gouvernements des pays socialistes.

Prenons l’exemple de la recommandation n°99 sur la réadaptation professionnelle des invalides adoptée par l’OIT en 1955.

Lors de l’élaboration de cette recommandation au sein de l’Organisation internationale du Travail, les pays dirigeant le bloc capitaliste (Etats-Unis en tête) contestent l’idée du quota d’embauche obligatoire d’invalides, principe au coeur des politiques de réinsertion professionnelle des invalides de guerre promues par les pays européens après la première guerre mondiale. Les pays capitalistes défendent lors des négociations la liberté d’embauche des employeurs, la restriction du processus de réadaptation aux invalides potentiellement productifs sur le marché du travail compétitif, le principe du placement sélectif dans le milieu du travail compétitif pour ces invalides qualifiés et productifs, l’organisation d’ateliers protégés pour les moins productifs, et la participation des organismes privés à la réadaptation des invalides. Les pays dirigeant le bloc socialiste (URSS, Pologne) défendent les principes de l’étatisme, de la gratuité des services, des mesures de quota d’emploi, du droit pour tous les invalides à un emploi rémunéré, de l’égalité économique réelle, et surtout d’une norme légale contraignante (une convention). Les pays socialistes (URSS, Tchécoslovaquie, Pologne, etc.) défendent l’idée que tous les invalides doivent avoir le droit d’accéder à la réadaptation professionnelle et à un emploi, y compris les plus gravement touchés par l’invalidité, et ce, indépendamment de la situation de l’emploi dans le pays. Les propositions des pays socialistes dans le domaine de la réadaptation sont conformes à l’idéologie socialiste (gratuité, sécurité sociale, droit à l’emploi, coopératives, étatisme). Les propositions des pays socialistes sont largement rejetées ; seule une norme légale souple est adoptée (une recommandation). La forme même de l’instrument juridique choisi, une recommandation, revient à laisser les personnes invalides dépendantes de la charité et de la philanthropie.

Cette recommandation n°99 promeut la formation professionnelle, l’orientation professionnelle et le placement sélectif pour toutes les personnes handicapées, quelles que soient la nature et l’origine du handicap, qui ont une chance raisonnable d’obtenir et de conserver un emploi. Ce texte international sacralise l’exercice d’une activité professionnelle salariée dans le contexte d’une économie libérale de marché. Elle écarte les personnes handicapées moins productives du milieu ordinaire de travail, en les destinant soit aux ateliers protégés, au travail indépendant ou en les condamnant à l’absence d’activité rémunératrice (par le refus de leur accorder le droit à l’emploi).

Conformément aux idées prédominantes dans la sphère anglo-saxonne, ce texte international véhicule l’idée d’égalité des chances professionnelles, qui ne dérange nullement les grands entrepreneurs puisqu’il sous-entend une liberté complète d’action de l’employeur. Ce document privilégie donc la défense de l’égalité des chances professionnelles sur la défense du droit à l’emploi (comme le souhaitaient les pays socialistes). La recommandation n°99 dévalorise la solution du quota d’embauche obligatoire d’invalides dans les entreprises privées et les administrations, en privilégiant d’autres perspectives professionnelles pour les invalides. Les solutions pour favoriser l’emploi des invalides, et dont l’application est recommandée aux membres de l’OIT, sont peu ambitieuses (promotion des capacités de travail, amélioration de l’outillage, exonération de la responsabilité patronale en cas de nouveaux arrêts maladie, ateliers protégés, promotion du travail indépendant). De plus, la recommandation interdit toute discrimination salariale en raison de la déficience, mais ne garantit pas aux travailleurs handicapés un salaire égal à celui des autres travailleurs pour un même nombre d’heures de travail. La personne handicapée est rémunérée en fonction de la valeur de son travail, ce qui revient à admettre la perception d’un salaire moindre en cas de rendement inférieur à un travailleur valide.

Le rejet des propositions socialistes n’est pas étonnant, la même situation se répète sur d’autres sujets, car les pays socialistes se trouvent marginalisés au sein de l’OIT. Les représentants des employeurs, et les représentants des gouvernements des principaux pays capitalistes, se mobilisent contre l’inscription au sein de cette recommandation de mesures susceptibles de ralentir substantiellement le rythme d’accumulation du capital au sein des grandes entreprises privées. En effet, l’insertion de quotas élevés d’embauche des personnes handicapées (incluant les personnes très sévèrement handicapées), accompagnée de mécanismes stricts de contrôle, sans dispositif d’exemption fiscale, constituerait un système de modération des profits.

Cette recommandation n°99 de l’OIT entérine le basculement de l’orientation des politiques d’insertion professionnelle des invalides vers des légalités libérales (au sens économique du terme). Celles-ci désignent toutes les normes légales sur l’insertion professionnelle des invalides qui exemptent les grandes entreprises privées de leur responsabilité légale dans l’organisation solidaire du travail afin de sauvegarder l’existence de profits élevés accaparés par une minorité d’individus.

Plusieurs variantes de ces légalités libérales peuvent être distinguées : la première conteste toute forme d’obligation d’embauche (vision orthodoxe du libéralisme défendue par les Etats-Unis), tandis que la seconde accepte l’adoption de mesures coercitives à l’encontre des organismes de sécurité sociale et des administrations publiques. Enfin, par extension, il paraît pertinent d’inclure dans la liste des légalités libérales les normes légales qui, bien qu’elles instaurent des mesures de quota, ne contiennent aucune mesure de contrôle stricte de l’application (comme des amendes dissuasives) et/ou incorporent des dispositifs visant à garantir un taux élevé de profits aux grandes entreprises privées (très fortes exemptions fiscales, exclusion des travailleurs handicapés jugés les moins productifs des bénéfices de l’obligation d’embauche, etc.). En effet, ces mesures d’assouplissement de l’application du quota déconstruisent son caractère solidaire.

Les deux premières variantes transforment le devoir légal des entreprises privées d’embaucher des travailleurs handicapés en un simple devoir moral. L’OIT privilégie la seconde variante, puisqu’elle permet de montrer l’exemple aux entreprises privées, et d’offrir certains débouchés professionnels aux premiers invalides réadaptés. C’est cette variante qui est institutionnalisée à l’échelle internationale.

Pour en savoir plus, lire :

Gildas Brégain, Une histoire du handicap au XXe siècle. Approches transnationales (Europe et Amériques), PUR, Rennes, janvier 2018.

Gildas Brégain, L’internationalisation imparfaite d’une modernité nord-atlantique. Essai d’histoire croisée des politiques publiques du handicap en Argentine, au Brésil et en Espagne (1956-1982), thèse d’Histoire sous la direction de Luc Capdevila et Joana Maria Pedro, soutenue le 2 juin 2014, Université de Rennes II. Disponible sur http://halshs.archives-ouvertes.fr/docs/01/03/79/29/PDF/2014theseBregainG.pdf


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