Brève synthèse sur les politiques de l’emploi des personnes handicapées au XXe siècle

Si une majorité de personnes handicapées travaille actuellement dans le milieu ordinaire, dans le secteur public ou privé, un pourcentage considérable de personnes handicapées n’a pas d’activités professionnelles rémunérées du fait de l’organisation sociale du travail qui tend à les exclure. En 2012, le taux de chômage des personnes handicapées est nettement supérieur à celui de la population active (environ 20% en 2011).  Le taux d’emploi des bénéficiaires de l’obligation d’emploi est de 35%, contre 64% pour l’ensemble du public des 15-64 ans[1]. Les personnes handicapées sont surreprésentées au sein des professions et catégories professionnelles les moins qualifiées et les moins rémunérées. Les femmes handicapées sont particulièrement marginalisées sur le marché du travail et dans l’emploi. Leurs emplois sont concentrés dans les secteurs moins qualifiés et moins bien rémunérés. Près de la moitié des femmes handicapées qui travaillent exercent à temps partiel, contre 16% des hommes handicapés. Visiblement, ce désavantage est encore plus prononcé pour les femmes handicapées racisées. Aujourd’hui, les politiques d’emploi fondées sur le quota d’embauche obligatoire ne sont pas respectées : les travailleurs handicapés représentent seulement 3,5% des effectifs des 99700 établissements assujettis à l’obligation d’emploi en 2018 (au lieu de 6% comme le prévoit la loi). Ce pourcentage stagne globalement depuis plusieurs années.

Parmi les personnes handicapées qui travaillent, un grand nombre sont actuellement exclus du droit du travail. En effet, leur statut ne relève pas du code du travail mais du code de l’action sociale et des familles : ce sont les personnes qui sont jugées trop peu productives ou jugées incapables d’intégrer le milieu ordinaire, et qui sont placées dans des Etablissements et services d’aide par le travail, les ESAT.  Aujourd’hui, il y a environ 1500 ESAT qui regroupent environ 120 000 travailleurs handicapés. Cette exclusion du droit commun du travail est justifiée par le fait que ces travailleurs handicapés bénéficient d’un suivi médico-éducatif tout en exerçant une activité professionnelle. Théoriquement, ces établissements médico-sociaux doivent favoriser leur montée en compétence professionnelle, leur accès à l’autonomie, pour in fine leur permettre éventuellement d’intégrer ensuite une entreprise adaptée ou le milieu ordinaire. Mais la réalité, c’est qu’une très faible minorité de travailleurs des ESAT rejoignent ensuite le milieu ordinaire : Selon des statistiques de 2014, seuls 3% des travailleurs d’ESAT ont ensuite trouvé un emploi en milieu ordinaire[2]. Plusieurs facteurs peuvent l’expliquer : d’une part, la logique de rentabilité de l’entreprise, qui peut favoriser le maintien des travailleurs les plus productifs au sein des ESAT ; d’autre part, comme l’a montré Mathéa Boudinet, la faible envie des travailleurs des ESAT de sortir de ce milieu protégé perçu comme sécurisant (alors que le milieu ordinaire est jugé comme violent) et offrant un emploi pérenne. Ce choix des personnes handicapées concernées est à mettre en perspective à la fois avec leurs trajectoires antérieures (il y a un fort effet de filière : les ESAT apparaissent comme la suite logique de leurs parcours en institutions spécialisées), mais aussi  avec l’influence des discours tenus par les salariés des ESAT (moniteur·ices d’atelier, directeur-ices, personnel médico-social ou administratif) qui découragent parfois un retour en milieu ordinaire[3].

Les travailleurs des ESAT bénéficient de quelques droits depuis 2005, comme le droit aux congés payés, aux congés de présence parentale, à la formation continue et à la validation des acquis de l’expérience. Mais ils ne sont pas reconnus comme des salariés, ne sont pas soumis à l’assurance chômage, n’ont pas le droit de grève, ni de créer une section syndicale. La très grande majorité de ces travailleurs perçoivent un revenu direct inférieur au SMIC pour un temps plein, ce qui ne permet pas l’indépendance économique. La majorité des travailleurs touchent visiblement entre 55 et 70% du SMIC[4]. Il reste quasi impossible pour eux de progresser professionnellement. Ils n’ont quasiment jamais accès à des postes de direction, d’autorité. La moitié des places en ESAT concerne des personnes ayant une déficience intellectuelle.

Le comité des droits des personnes handicapées des Nations Unies, dans ses observations sur le rapport initial de la France, a récemment condamné « la ségrégation des personnes handicapées dans les ateliers protégés et dans les emplois à bas salaire », il a souligné le taux de chômage élevé chez les femmes handicapées, le manque d’accès aux programmes de formation professionnelle, la réticence des employeurs à fournir des aménagements raisonnables. Il a recommandé à l’Etat français d’éliminer les ESAT, et de garantir aux personnes handicapées à l’accès à un emploi sur le marché libre du travail, de veiller à ce que les personnes handicapées ne soient pas payées en dessous du salaire minimum[5].

En réponse à ces injonctions internationales, plusieurs associations (UNAPEI, UNIOPSS, APF, APAJH, etc.) présentent le travail en ESAT comme « inclusif » (sic) pour les personnes en situation de handicap les plus éloignées de l’emploi. Ces associations ont réaffirmé la nécessité que les travailleurs des ESAT relèvent du Code de l’Action sociale et des familles, et non du Code du Travail[6].

Comment expliquer, sur le plan historique, cette exclusion d’une partie des personnes handicapées du milieu du travail ordinaire ?

Cela relève d’un choix des responsables politiques au milieu des années 1950, sous la pression de plusieurs acteurs, avec la volonté de favoriser la création de structures alternatives d’emploi, où les travailleurs handicapés moins productifs ou au chômage seraient accueillis, sans être soumis aux contraintes et à la pression de la sphère productive.

En effet, au cours des années 1950, plusieurs législations sont adoptées (l’article 168 du Code de la famille et de l’aide sociale ;, la loi n°57-1223 du 23 novembre 1957), qui autorisent la création de centres d’aide par le travail (CAT), et des ateliers de travail protégés. La loi de 1957 définit notamment le public cible des CAT :  Ce sont « les travailleurs handicapés dont la diminution physique ou mentale est telle que leur placement dans un milieu normal de travail s’avère impossible », qui doivent avoir moins du tiers de la capacité normale de travail d’un salarié ordinaire. Cette loi autorise les CAT à offrir une rémunération inférieure au SMIG (réduction maximale de 20%) aux personnes dont le rendement serait « notoirement diminué », ou alors fixée sur le rendement s’il touche une pension ou une rente.

Alors que les CAT avaient été pensés comme des établissements permettant d’éviter – au moins partiellement – aux personnes concernées les contraintes de la sphère productive, dès le milieu des années 1960, la majorité des CAT modifient leur processus de production pour être plus rentables et répondre aux demandes de sous-traitance de grandes entreprises privées[7]. Les directions imposent dès lors aux travailleurs des cadences plus industrielles, en privilégiant l’attribution de tâches parcellaires et répétitives, au détriment d’activités plus pédagogiques et diversifiées. Au début des années 1980, c’est toujours le cas : « Les conditions d’usage de la main d’œuvre dans certains centres [CAT] aboutissent à considérer économiquement et socialement les travailleurs comme des salariés réels [c’est-à-dire soumis aux contraintes du système productif] »[8].

Pour mieux comprendre le changement d’orientation des politiques de l’emploi au milieu des années 1950, il convient d’observer ces politiques sur le long terme. Il n’est pas inutile de rappeler que les politiques de l’emploi développées après la première guerre mondiale en faveur des mutilés de guerre reposaient sur la formation professionnelle et le placement dans des entreprises privées ou des administrations publiques, via des emplois réservés ou le système des quotas d’embauche obligatoire. La loi de 1957 confère certes aux handicapés civils un quota de 3% de postes réservés dans les administrations et les entreprises privées, un quota qui s’avère très faible comparé aux pourcentage attribué aux mutilés de guerre et aux autres victimes de guerre (quota traditionnel de 10% théoriquement, mais qui se voit de fait baissé par l’attribution d’un quota de 3% aux handicapés civils et l’instauration d’un maximum de 10%).

Je n’ai pas encore eu le temps de mener une étude approfondie sur le sujet, mais au vu des sources que j’ai pu consulter, il me semble que plusieurs facteurs convergent au cours des années 1950 pour favoriser l’adoption dans la métropole française d’une politique beaucoup plus libérale sur le plan économique, par rapport à celle développée après la première guerre mondiale en faveur des mutilés de guerre.

  • Tout d’abord, il faut remarquer que le contexte international favorise ce basculement vers des logiques libérales sur le plan économique : Ainsi, l’Organisation internationale du Travail, sous l’influence des acteurs anglo-saxons, adopte une recommandation (n°99) sur l’adaptation et la réadaptation des invalides en 1955. Cette recommandation n°99 sacralise l’exercice d’une activité professionnelle salariée dans le contexte d’une économie libérale de marché. Elle dévalorise le système des quotas d’embauche obligatoire des invalides dans les entreprises privées et les administrations. Elle écarte les personnes handicapées moins productives du milieu ordinaire du travail, en les destinant soit aux ateliers protégés, au travail indépendant ou en les condamnant à l’absence d’activité rémunératrice (par le refus de leur accorder le droit à l’emploi) [9]. Elle dévalorise la logique des quotas au profit d’autres solutions, comme le placement sélectif en milieu compétitif, le travail protégé, la promotion des capacités productives des « invalides », etc. Les responsables politiques français sont à l’époque admiratifs de l’exemple états-uniens, et vont y organiser une mission d’étude en 1953 pour y observer les expériences de réadaptation professionnelle, de placement sélectif et d’ateliers protégés.
  • De plus, les associations qui gèrent déjà des structures éducatives sont favorables à la création d’ateliers protégés ou de Centres d’aide par le travail pour trouver des débouchés professionnels à leurs élèves les plus en difficultés. A l’époque, l’Association des Paralysés de France est visiblement favorable au développement de cette forme de travail protégé : l’APF a déjà créé deux ateliers d’aide par le travail, le premier à Reims en 1953 et le second à Dijon en 1954[10]. Les dirigeants de l’APF de l’époque valorisent l’idée “d’un atelier réservé à une main d’oeuvre paralysée, où le travail lui serait adapté, toute notion absolue de rendement exclue”[11]. Certaines associations solidaires ou caritatives sont aussi favorables à cette forme de travail protégé, pour offrir un emploi à ceux qui n’en ont pas : Le Secours catholique développe ainsi un atelier protégé en 1957 à Aubervilliers. Toutefois, il faut noter que les associations comme l’APF défendent également l’idée d’un quota élevé de postes réservés aux handicapés dans l’administration et les entreprises privées. Il reste à vérifier si les autres associations de personnes handicapées de l’époque, comme l’Union générale des aveugles et grands infirmes, consentent également au développement de cette forme d’atelier protégé, ou défendent uniquement la réserve d’emploi au sein de l’administration et des entreprises privées.
  • Par ailleurs, le patronat s’oppose radicalement à l’obligation d’embauche au sein des entreprises privées, craignant d’y perdre en productivité et en profits.
  • La création des ateliers de travail protégés et des centres d’aide par le travail constitue également un héritage des pratiques antérieures: de nombreux établissements d’assistance par le travail existent depuis plusieurs décennies, notamment au profit des aveugles, où ces derniers ne sont pas considérés comme de véritables travailleurs relevant du droit commun, mais comme des « assistés par le travail »[12].

Finalement, le principe de l’obligation d’emploi contenu dans la loi de 1957 n’a pratiquement pas été appliquée, ce qui s’explique en partie par son caractère faiblement contraignant sur le plan juridique. En 1982, seules 65000 personnes étaient employées dans les entreprises ordinaires de plus de 10 salariés, soit moins de 0,6% des effectifs[13]. Alors que les politiques de réserve d’emplois ont été largement appliqués dans l’immédiat après première guerre mondiale, leur ouverture aux handicapés civils au cours des années 1950 ne s’est pas traduite par un recrutement massif dans le secteur public et privé. Cela s’explique d’une part par le refus des chefs d’entreprise d’embaucher des personnes handicapées, perçues comme peu productives, et par le maintien d’attitudes discriminatoires de la part de certains fonctionnaires (médecins ou inspecteurs) responsables de la validation de l’embauche des travailleurs handicapés, qui restreignent l’accès ou le reclassement des personnes handicapées dans la fonction publique. Plusieurs cas de discriminations éclatent au milieu des années 1970 concernant des personnes handicapées qui se voient refusées l’entrée dans certaines postes de l’administration (enseignant, infirmier, etc.) en raison de leur déficience physique.

Il me semble que ce qui caractérise le plus la France, finalement, ce n’est pas le développement des formes de travail protégé au cours des années 1950, qui peuvent être observées dans la plupart des pays occidentaux à la même période, c’est plutôt l’inertie et le renforcement de ces formes de travail protégé jusqu’à l’époque actuelle avec le maintien d’un statut différencié et discriminatoire pour le travailleur du CAT puis de l’ESAT. En effet, au cours des années 1970, les politiques internationales du handicap sont guidées par le principe de « normalisation » des déficients intellectuels et des autres catégories de personnes handicapées, qui devrait amener, selon certains acteurs associatifs, à l’extinction de toutes les formes de travail protégé. En France, quelques acteurs associatifs, comme le Comité de lutte des handicapés, ou la Confédération de défense des handicapés et retraités, réclament la fin des CAT et des ateliers protégés, les dénonçant comme une forme de ségrégation, des ghettos.  La majorité des CAT font alors de la sous-traitance pour de grandes entreprises privées qui y voient un moyen de faire des économies sur cette main d’œuvre soumise et docile. Les mobilisations de l’époque dénoncent également les cadences imposées, la surveillance des faits et gestes, la limitation des sorties. Mais les acteurs associatifs les plus puissants comme l’UNAPEI, l’APF, l’APAJH, vont défendre ces formes de travail protégé, et obtenir leur maintien.

La loi n°87-517 du 10 juillet 1987 réduit le taux d’emploi de 10 à 6%, confiant cette obligation aux employeurs publics et aux établissements privés de 20 salariés et plus. Même si théoriquement les handicapés civils en sont largement bénéficiaires puisqu’ils voient leur pourcentage d’emploi augmenter de 3 à potentiellement 6 %, cette législation constitue une réorientation libérale de la politique d’emploi prévue jusqu’alors (c’est une réorientation de son ambition, pas de son application défaillante) : baisse du pourcentage d’emploi obligatoire (de 10 à 6%), du nombre d’entreprises concernées par l’obligation d’emploi (le seuil passe de 10 à 20 salariés), et incorporation de la sous-traitance via les CAT et les Ateliers protégés dans ce pourcentage. Rien d’étonnant donc, à ce que l’affaiblissement de la politique de quota à la fin des années 1980 aboutisse au renforcement de l’emploi protégé dans les CAT et les Ateliers protégés. La loi du 11 février 2005 a légèrement modifié les choses, en renforçant le caractère contraignant des quotas d’embauche obligatoire, en modifiant l’intitulé des institutions (les CAT deviennent des ESAT, les Ateliers protégés deviennent des entreprises adaptées), et en reconnaissant le statut de véritables travailleurs à ceux des Entreprises adaptées. Mais les travailleurs des ESAT ont conservé globalement le même statut, en dépendant toujours du code de l’action sociale et des familles… Toutefois, une légère avancée a eu lieu avec l’adoption de la loi “Avenir professionel” du 5 septembre 2018 : le recours à la sous-traitance via les ESAT n’est plus décompté au titre de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés.

 

[1] Pour en savoir plus sur la situation actuelle, lire Anne Revillard, Handicap et travail, Presses de Sciences Po, 2019.

[2] Mathéa Boudinet, « Sortir d’ESAT ? Les travailleur-ses handicapé-e-s en milieu protégé face à l’insertion en milieu ordinaire de travail », Formation Emploi, 2021/2, p. 137-156.

[3] Mathéa Boudinet, « Sortir d’ESAT ? Les travailleur-ses handicapé-e-s en milieu protégé face à l’insertion en milieu ordinaire de travail », Formation Emploi, 2021/2, p. 137-156.

[4] https://www.cdthed.fr/joomla16/dossiers-par-th%C3%A8mes/esat/ressources.html

[5] “The Committee recommends that, in line with target 8.5 of the Sustainable Development Goals, the State party: (a) Move towards eradicating all forms of segregated work, strengthen measures to effectively abolish sheltered employment ». https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRPD%2fC%2fFRA%2fCO%2f1&Lang=en

[6] https://www.apajh.org/emploi-les-esat-au-coeur-dune-societe-plus-inclusive/

[7] Markos Zafiropoulos, Les arriérés : de l’asile à l’usine, Paris, Payot, 1981.

[8] Marie-Claire Villeval, « L’insertion professionnelle des personnes handicapées », Sociologie du travail, Janvier-mars 1984, p. 100.

[9] Sur la recommandation n°99 de l’OIT et son contenu, lire : https://handipol.hypotheses.org/47

[10] Nathan Breen, APF, Moteur !70 ans de combat, 2003, p.146.

[11] Nathan Breen, APF, Moteur !70 ans de combat, 2003, p.148.

[12] Pour plus de précisions, lire le billet « Les aveugles et l’emploi au cours de l’entre-deux-guerres », https://handipol.hypotheses.org/298.

[13] Marie-Claire Villeval, « L’insertion professionnelle des personnes handicapées », Sociologie du travail, Janvier-mars 1984. pp. 92-104.


2 réflexions sur « Brève synthèse sur les politiques de l’emploi des personnes handicapées au XXe siècle »

  1. Bonjour, pouvez vous sourcer ou étayer l’affirmation suivante de votre article:
    “Or, les travailleurs handicapés les plus productifs, les plus susceptibles d’accéder au milieu ordinaire, sont généralement retenus par la direction de ces établissements dans une logique de rentabilité.”

    Merci

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